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重要演辭

立法會:食物及衞生局局長動議二讀《私營骨灰安置所條例草案》致辭全文(只有中文)
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  以下是食物及衞生局局長高永文今日(六月二十五日)在立法會會議上動議二讀《私營骨灰安置所條例草案》的致辭全文:

主席:

  我謹動議二讀《私營骨灰安置所條例草案》(下稱條例草案)。條例草案的主要目的是制定發牌制度,規管私營骨灰安置所。

  政府一直透過三管齊下的策略,落實或推動骨灰安置所政策。我們除了致力推廣可持續殯葬方式(包括在海上或紀念花園撒灰)外,也積極增加公營骨灰龕的供應,以及規管私營骨灰安置所。

  政府過去曾就骨灰安置所政策進行兩輪公眾諮詢,並向立法會的相關事務委員會匯報結果。公眾諮詢結果顯示,社會大眾普遍支持政府透過發牌制度規管私營骨灰安置所,但對於如何處理不符合現行法定規定及政府要求的已存在骨灰安置所,則意見不一。有意見認為政府應作出嚴格規管,但也有不少人提醒我們不應隨便打擾亡者的安息之所。

  基於上述背景,我們在推行發牌制度時必須寬緊得宜,以平衡居民、先人親屬及其他持份者不同的關注。對於存在已久但未能符合相關規定及要求的私營骨灰安置所,我們也希望以務實方式處理。

  根據建議的發牌制度,除非獲發牌照、豁免書或暫免法律責任書(規管文書),否則任何人均不得在香港營辦私營骨灰安置所。無規管文書而營辦骨灰安置所,即屬犯罪。不當處理已安放骨灰及/或棄辦骨灰安置所也屬犯罪。以上罪行循簡易程序定罪後,可處最高罰款200萬元及監禁三年;循公訴程序定罪後,則可處最高罰款500萬元及監禁七年。

  在條例草案下,骨灰安置所指任何用作或擬用作存放骨灰的處所。我們建議成立私營骨灰安置所發牌委員會作為發牌當局,由食物環境衞生署(下稱食環署)署長擔任主席,並有公眾人士擔任委員。食環署將為條例的執行部門及執法機關。

  條例草案對「草案前骨灰安置所」作出特別安排。為此,政府於二零一四年六月十八日上午八時宣布,行政長官會同行政會議已通過向立法會提交條例草案,並把這刻定為截算時間,以界定哪些骨灰安置所符合「草案前骨灰安置所」的資格。

  根據條例草案,要獲發牌照,私營骨灰安置所必須符合「土地」(包括批地文書)、「規劃」及「建築物」等規定,以及提交管理方案。此外也規定該處所必須為營辦人所擁有。除了兩項可供「草案前骨灰安置所」引用的特別安排外,上述嚴格的規定將適用於所有私營骨灰安置所。

  我們留意到有部分現存的私營骨灰安置所未能完全符合現行的法定規定及政府要求。申領豁免書或牌照的「草案前骨灰安置所」營辦人如需要時間去達到各項適用的規定及要求,可向發牌委員會申領暫免法律責任書,讓他們在條例草案生效後,即使仍未獲發豁免書或牌照,也可維持營運。然而,在暫免法律責任書有效期間,有關骨灰安置所不得出售(包括出租)新的或空置的龕位,其違規行為也不許惡化,並須在合理範圍內迅速採取所有必需的步驟,以符合獲發豁免書或牌照的要求,例如土地(包括批地文書)、城市規劃及建築物安全(若適用的話)等規定。

  發牌委員會會按每宗申請個案特別的情況決定暫免法律責任書的有效期,首次以不超過三年為限,並可經發牌委員會酌情考慮後獲得延期,但也不超過三年。有意見認為,六年時間過於寬鬆。但我希望指出,容許未完全符合法定規定及政府要求的「草案前骨灰安置所」合理時間去糾正違規項目,以達致符合申領豁免書或牌照的資格,是合適的做法,否則會導致大量存放在這些骨灰安置所的骨灰須予遷移,打擾先人安息之所,而後人更需覓地安置先人骨灰,為社會帶來震盪。就首次申請而言,不是每宗都會獲批三年。發牌委員會只會在其認同的情況下才行使酌情權,讓個別骨灰安置所可獲延期。

  對於豁免存在已久的私營骨灰安置所,條例草案建議它們須符合以下資格:

(一)在一九九零年一月一日前開始營辦骨灰安置所;

(二)須自二零一四年六月十八日上午八時起停止出售(包括出租)新的或空置的龕位;以及

(三)須符合條例草案下的其他規定(例如營辦人必須有權繼續使用該處所不少於五年)。

  涉及條例草案所定義的違規構築物(若有的話)須獲合資格專業人士證明為結構上安全等規定,方可予以保留。

  有意見認為,以龕位已安放骨灰作為界定符合豁免書資格的做法過於嚴苛,會令一些已購買龕位但未「上位」的消費者日後不能「上位」。我希望大家明白,由於豁免存在已久的骨灰安置所涉及特別安排,令有關骨灰安置所可不必完全符合所有法定規定及政府要求,以及不必申領牌照而可維持營運,而涉及的違規構築物(若有的話)在獲合資格專業人士證明為結構上安全等規定後,又可予以保留,因此我們有必要採取較嚴謹的準則,以防止有關機制被人濫用。由於條例草案中的建議是否獲立法會通過仍是未知之數,已購買龕位但未「上位」的市民應與營辦人聯絡,商討過渡安排。

  我剛才提到「草案前骨灰安置所」在申領牌照時,在兩方面有特別安排,當中包括:

(一)若該骨灰安置所並非設於自置處所之內,則營辦人必須有權繼續使用該處所不少於五年;以及

(二)涉及條例草案所定義的違規構築物(若有的話)須獲合資格專業人士證明為結構上安全等規定,方可予以保留。

  另有意見指政府「放生」違規私營骨灰安置所。大家要明白以下各點:

(一)要獲發牌照,私營骨灰安置所須符合條例草案中有關「土地」(包括批地文書)、「規劃」及「建築物」等的規定:就以「規劃」規定為例,骨灰安置所必須符合《城市規劃條例》(第131章)之下的每項規定,方屬符合有關「規劃」的規定。這些規定並不寬鬆;

(二)倘若當局處理有關事宜時敏感度不足,則在條例草案生效後,社會將要面對須遷移大量已存在的骨灰的事實。打擾先人的安息之所,將會為社會帶來困擾和引起不安。因此,對於在發牌制度生效前已經存在的私營骨灰安置所,我們必須以務實方式處理;以及

(三)發牌委員會在批准牌照、豁免書或暫免法律責任書申請時,會按需要施加條件,指令規管文書持有人採取措施及行動,減少其營運對附近居民帶來的環境滋擾。

  食環署在二零一四年六月十八日推出通報計劃,要求私營骨灰安置所提交資料以證明屬於「草案前骨灰安置所」。與同日公布的發展局「私營骨灰龕資料」名單比較,現時已參與通報計劃的私營骨灰安置所約為該數目的約八成半。在過去數天,食環署亦已陸續派員到已提交資料的私營骨灰安置所進行核實工作。

  發牌委員會日後會依據通報計劃收集到的資料,考慮及決定有關骨灰安置所是否屬「草案前骨灰安置所」,以及將來是否符合申領條例草案下適用於「草案前骨灰安置所」的各種規管文書(即牌照、豁免書和暫免法律責任書)的資格。

  為加強保障消費者,條例草案要求持牌人須與消費者訂立出售協議,訂明確切條款(例如所出售安放權的詳盡描述,如涉及龕位,其尺寸、安放年期、包含的權利性質及收費),以及有否設立保養基金等。條例草案規定,出售協議必須涵蓋一些重要事項,否則消費者可取消出售協議,並要求退款。

  營辦人有責任在結業前處理已存放的骨灰,如違反規定,須負上刑事責任。條例草案已就骨灰安置所終止營辦時處理骨灰的安排訂定條文,並就適用於食環署、營辦人及接管骨灰安置所的第三者的訂明骨灰處置程序,提供主要框架。

  現時,營辦私營骨灰安置所須符合現行土地(包括批地文書)、城市規劃及建築物安全等規定及要求。在條例草案生效後,除上述適用於「草案前骨灰安置所」的兩項特別安排外,不符合條例草案所列的發牌規定(大致包括上述的規定及要求)的骨灰安置所將不獲發牌照。消費者要留心風險,不要貿然購買私營龕位,以免日後因有關骨灰安置所申領牌照失敗而招致損失。有營辦人在其骨灰安置所尚未符合現行的規定及要求(例如城市規劃的規定)前,便聲稱日後必獲發牌並且龕位價格會上升,以達致促銷的目的,我認為不可接受。

  在條例草案生效前,市民如有需要存放先人骨灰須注意以下幾點。第一,由於現時未能確定條例草案會否獲立法會通過,而且每所私營骨灰安置所的情況不盡相同,我們暫時未能保證任何私營骨灰安置所將來必定可獲發牌,即使有關骨灰安置所名列發展局「私營骨灰龕資料」第一部分,也無法保證。第二,即使獲得發牌,也不能現時預知發牌時所規定的存放骨灰上限。因此,若有任何人作出承諾,聲稱日後必定可獲發牌,及/或保證存放骨灰安排不受影響,消費者應格外小心。有需要時,應尋求獨立的法律意見。

  我想借此機會提醒消費者,他們若有需要考慮購買或租用私營龕位,應向營辦人索取完備資料,以查核有關私營骨灰安置所是否符合現行土地(包括批地文書)、城市規劃及建築物安全等規定及要求。此外,也應向營辦人了解,如有關私營骨灰安置所結業及清盤,營辦人會如何處理已存放的骨灰,以及受影響消費者的權益及相關安排,包括會否及如何退還款項或作出賠償。再者,消費者應留意出售協議內容是否已有條款保障消費者的權益,例如列出有關預先繳付整筆款項所涉及的財務風險等資料。有需要時,亦請消費者考慮就自身權益尋求獨立的法律意見。

  另外,條例草案亦指明不適用於以下數項:

(一)由政府興建、管理、經營或維持的骨灰安置所,包括《公眾衞生及市政條例》(第132章)附表5指明的政府火葬場內的骨灰安置所;

(二)第132章附表5第6部載列的認可私營火葬場,但只限於屬臨時性質的,並與作為火葬場的營辦配套的骨灰存放;

(三)在第132章附表5第2部指明的私營墳場內的骨灰安置所,但該骨灰安置所會繼續受《私營墳場規例》(第132BF章)規管;

(四)華人永遠墳場管理委員會在第132章現時載列的私營墳場外營運的骨灰安置所(日後如有提供的話),條例草案同時會令這些骨灰安置所受《私營墳場規例》(第132BF章)規管;

(五)所持牌照不禁止在營業地點存放骨灰的殮葬商,但這些殮葬商會繼續受《殮葬商規例》(第132CB章)規管。我們並會藉該等殮葬商牌照規管暫存骨灰的安排,例如施加條件,為存放數量設定上限和務求減低對鄰近社區造成的環境滋擾,而且它們也須根據條例草案的規定,在其骨灰安置所業務結束前妥善處理已安放的骨灰;以及

(六)在住宅內存放不多於五個骨灰容器(每個容器只存放一名人士的骨灰)的情況。

  最後,我必須指出,建議的發牌制度絕非一個可以一次過解決所有過往留下來的問題的安排,例如不可期望條例草案訂明的消費者保障措施具追溯效力,適用於條例草案生效前私營骨灰龕買賣雙方訂立的出售協議。對於為一些最終可能出現的棘手情況,我們也無法提供百分百圓滿的解決方法,例如動用公營龕位以安置最終不獲發牌或豁免的私營骨灰安置所須遷移的骨灰,是不切實際的。

  當局在處理私營骨灰安置所這個議題時,必須情理兼顧。在這個過程中,政府已考慮以下因素:

(一)宏觀的社會利益,包括滿足社會對私營骨灰安置所的需求;

(二)遺屬的感受,特別是他們希望盡可能讓先人入土為安,不受騷擾的意願;

(三)盡量減少私營骨灰安置所對鄰近社區造成的滋擾;以及

(四)確保採用長遠來說可持續運作的模式。

  總括來說,政府已竭盡所能,全力制定切合需要、合理及得宜的規管制度,以適當地平衡各持份者不同的關注。我希望各位議員能支持條例草案,早日完成審議工作,讓發牌制度能盡早實施。

  政府也會同時繼續採取三管齊下的策略,落實骨灰安置所政策,即致力增加公營龕位的供應,推廣可持續殯葬方式,以及規管私營骨灰安置所。多謝主席。



2014年6月25日(星期三)
香港時間17時26分
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