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重要演辭

立法會:食物及衞生局局長動議二讀《私營骨灰安置所條例草案》致辭全文(只有中文)
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  以下是食物及衞生局局長高永文今日(十一月二十三日)在立法會會議上動議二讀《私營骨灰安置所條例草案》的致辭全文:

  主席,我動議二讀《私營骨灰安置所條例草案》(條例草案)。

  政府早在二零一四年六月把條例草案提交立法會,旨在透過發牌制度,規管私營骨灰安置所,以達致下列政策目標:

(一)確保相關的法定和政府規定獲遵行;
  
(二)加強保障消費者權益;以及
  
(三)確保業界以可持續的模式營運及發展。

  上屆立法會的法案委員會在兩年期間舉行了35次會議(包括聽取團體代表意見的會議),經全面、廣泛和深入的審議後,與政府就547項修正案達成共識。在二零一六年七月中前通過納入所有修正案的條例草案,是上屆立法會內跨黨派的共識。然而,由於議員就排在條例草案前面的議程項目(即《2016年醫生註冊(修訂)條例草案》)拉布,條例草案最終未能恢復二讀辯論。我曾經向公眾承諾,會在本屆立法會開始後盡快再次提交條例草案。

  今日提交立法會的條例草案,便是以先前提交的條例草案為藍本,納入了上屆立法會法案委員會支持的各項擬議修正案。除了其後作出的一些輕微技術細節和行文潤飾外,現在提交的條例草案並無實質改動。

  今屆立法會有多名新議員,或者容許我花一點時間,跟大家簡介一下條例草案的主要背景和內容。

條例草案的背景
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  私營骨灰安置所數目近十年大幅增加,在滿足龕位的需求之餘,也讓消費者有所選擇。然而,大部分的營辦人均未能符合現有關乎規劃、土地或建築物/消防安全的規定。不少市民(特別是在其附近居住的居民)對這些違規私營骨灰安置所所帶來的交通影響和環境滋擾深感不滿。另一方面,消費者亦要求有更妥善的保障。

  為此,食物及衞生局分別在二零一零年和二零一一年進行兩輪公眾諮詢。結果顯示市民普遍支持推行規管制度,而規管範圍及力度則必須寬緊得宜。市民同意應避免導致大量已存放的骨灰須遷離有關私營骨灰安置所的情況,因為這樣會為社會帶來困擾和不安。

  我們在綜觀所有意見後,認為應以務實和體恤的方式去處理在先前條例草案的公布時間前已在營運的骨灰安置所。規管制度須符合必要、合理及相稱的準則,當中包括:

(一)有助滿足社會對龕位的需求;

(二)顧及遺屬的感受及其希望避免打擾已安放在私營骨灰安置所的先人骨灰的意願;

(三)盡量減少該等私營骨灰安置所對鄰近社區造成的滋擾;以及

(四)有助行業長遠可持續及健康地發展。

  這些原則均貫徹在條例草案的通盤設計中。現在讓我扼要地說明條例草案的主要內容。
  
條例草案的內容
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(一)符合法定和政府規定

  根據條例草案,任何私營骨灰安置所必須領有牌照才可出售或出租新的龕位。如要申領牌照,申請人必須符合嚴格的資格準則,包括:
  
(1)須證明骨灰安置所符合條例草案中關乎規劃、土地及建築物的規定;
  
(2)須證明骨灰安置所處所是直接從政府租入,並根據租契持有;
  
(3)須就骨灰安置所呈交管理方案,以供審批;以及
  
(4)如適用,須提交書面法律意見確定有關公契的條款沒有禁止該處所作骨灰安置所或商業用途或只准許該處所用作私人住宅用途。
  
(二)截算前骨灰安置所免受新制度部分條文限制的安排
  
  條例草案訂明,免受新制度部分條文限制的安排的截算時間為二零一四年六月十八日上午八時(即先前條例草案的公布時間)。在截算時間前已在營辦的私營骨灰安置所(下稱為截算前骨灰安置所),如希望在條例草案通過後繼續出售或出租新的龕位,必須申請牌照。
  
  至於存在已久的截算前骨灰安置所,如不打算出售或出租新的龕位,則可選擇申請豁免書,以繼續營辦。有關申請豁免書的資格規定,包括須在一九九零年一月一日前已開始營辦,及在截算時間後已停止出售或出租新的龕位等。
  
  上屆立法會的法案委員會及社會大眾,普遍均接受需要為未能符合所有法定和政府規定的截算前骨灰安置所實施豁免的安排,考慮因素包括:
  
(1)如不以體恤方式處理,可能會有多達三十多萬個龕位內的骨灰須遷移和處理,社會因而要付出沉重代價;以及
  
(2)該等免受新制度部分條文限制的安排是受嚴格規限的。
  
  就截算前骨灰安置所申請牌照或豁免書,如需要時間去符合各項適用的法定及政府規定,可申請暫免法律責任書,讓它們即使未獲發牌照或豁免書,也可維持營辦(但在這段時間不得出售或出租龕位,而其違規行為也不可以惡化),並須合理迅速地採取所有必需的步驟,以符合獲發牌照或豁免書的要求。暫免法律責任書的有效期,首次以不超過三年為限,並可在有需要時申請延展期限。除非有特殊情況,暫免法律責任書不可延展多於一次。
  
  在條例草案通過後,政府會成立法定的私營骨灰安置所發牌委員會,負責就各類指明文書(即牌照、豁免書或暫免法律責任書)的申請作出決定。發牌委員會在批准指明文書的申請時,會按需要施加條件,要求指明文書持有人採取措施及行動,減少其骨灰安置所的營辦對附近居民帶來的環境滋擾。在無指明文書的情況下營辦骨灰安置所的懲處一點也不輕,循簡易程序定罪後,可處最高罰款200萬元及監禁三年;而循公訴程序定罪後,可處最高罰款500萬元及監禁七年。
  
(三)保障消費者權益
  
  在消費者保障方面,條例草案要求出售或出租新的龕位的人須與消費者以書面訂立協議(下稱安放權出售協議),列出條例訂明的資料及條款,若不符合有關規定,消費者可取消有關安放權出售協議,並要求退款。例如,協議須載有關骨灰安置所處所的擁有權、租賃、產權負擔及對使用和處置限制的資料。買方亦可在有關安放權協議中授權其代表執行協議,讓其權益在身故後也可得到保障。骨灰安置所的營辦人或其代理亦不許被委任為安放權出售協議中的獲授權代表,申索骨灰及相關物品,以避免利益衝突。此外,若持牌人轉讓骨灰安置所,承讓人須就每份在轉讓前訂立的安放權出售協議的所有債項及義務負上法律責任。換言之,在轉讓後,買方可強制要求承讓人執行有關協議。
  
(四)妥善處置骨灰
  
  妥善處置已出售或出租的龕位,無論該龕位有否安放骨灰,均屬骨灰安置所營辦人的責任。如骨灰安置所因種種原因而停止營辦或在寬限期屆滿後未能獲發指明文書但仍然在營辦中的話,營辦人有責任以尊重死者及顧及其尊嚴的方法妥善處置已安放的骨灰。任何人不當處置安放在其骨灰安置所內的骨灰及/或棄辦骨灰安置所即屬犯罪。有關罪行循簡易程序定罪後,可處最高罰款200萬元及監禁三年;循公訴程序定罪後,可處最高罰款500萬元及監禁七年。
  
前法案委員會委員主要關注事項和政府的回應
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  上屆立法會法案委員會審議條例草案時,有委員曾就一些議題提出關注,並希望政府在恢復二讀辯論時作出回應。由於條例草案未能在上屆立法會恢復二讀辯論,我想藉今日的機會,在此扼要概述一下這些關注點,以及政府的回應。
  
(一)關乎宗教骨灰塔的安排
  
  對於屬華人廟宇的截算前骨灰安置所,條例草案已納入修正案,如有關骨灰安置所已取得豁免書,並符合條例草案及民政事務局局長施加的各項規定和條件,便可在不收取任何費用、收費或其他款項的情況下,在其宗教骨灰塔內安放修行者的骨灰。上屆立法會法案委員會同意有關做法的相關規管框架,但希望我們可就有關機制實際上如何運作,包括當中的上訴安排等,提出更具體的方案。我在此簡述一下民政事務局的構想。
  
(1)所有獲民政事務局局長在憲報公告中指明可在其豁免書有效期內,把修行者的骨灰安放在宗教骨灰塔內的截算前骨灰安置所,須屬《華人廟宇條例》所指的華人廟宇,即必須為真正的宗教機構,並同時獲《稅務條例》豁免繳稅的慈善機構。民政事務局會根據相關文件(包括機構成立宗旨、機構章程等)及透過實地視察以確定宗教機構的身分。民政事務局亦會按實際情況(包括廟宇和宗教骨灰塔的規模、廟宇內居住和侍奉的修行者人數和年齡,過去使用宗教骨灰塔安放骨灰的情況等)就每間指明的華人廟宇骨灰安置所定下可安放骨灰的份數,但整體來說不可超過條例草案所定1 000份的上限。
  
(2)此外,為確保在宗教骨灰塔內安放的骨灰是屬於生前在廟宇居住和侍奉的修行者,有關廟宇須備存有關骨灰所屬先人的資料(包括修行者的名稱、於廟宇內侍奉的年期、去世日期等)。廟宇亦須備存相關文件或物件,證明資料冊上的人士為真正修行者。民政事務局會派員實地視察,查看相關記錄和物件。若發現違規情況,將嚴正跟進。民政事務局局長會視乎情況考慮透過憲報公告把違規的廟宇的骨灰安置所從有關名單中剔除。當局會繼續諮詢相關宗教團體代表,以制定詳細的執行安排。
  
(3)為處理就民政事務局局長按條例草案賦予的權力所作的決定(包括有關憲報公告、個別廟宇的骨灰安置所可在宗教骨灰塔內安放修行者骨灰份數的上限、違規指控等的決定)而可能提出的反對,民政事務局會考慮成立一個獨立於該局的委員會,成員將包括宗教及其他界別人士,就該等反對個案向民政事務局局長提供意見。
  
(二)私營骨灰安置所繳付地價的安排
  
  這是很多前法案委員會委員關注的部分。有法案委員會委員關注私營骨灰安置所就不符合土地規定申請規範化時,可能需要繳付數額龐大的地價。有些私營骨灰安置所更可能因為未能負擔有關款額,而需要結業。
  
  就已獲確認所有其他方面皆已符合豁免書資格的截算前骨灰安置所,地政總署署長在接獲其土地規範化申請後,可藉發出土地用途豁免書及/或短期租約,就擬豁免範圍內在截算時間前已出售的骨灰安放權,以行政方式的不符合土地契約條款及/或佔用未批租土地的情況予以規範化,並可考慮寬免在豁免書期內及之前的相關土地用途豁免費用、短期租約租金及行政費用,但須視乎每宗申請的背景及具體情況而定。
  
  發牌委員會可在諮詢地政總署署長後對有關私營骨灰安置所施加限制,以防止安排被濫用。此外,我們亦採納了上屆立法會法案委員會的建議,授權發牌委員會就指明文書施加條件,限制營辦人收取超逾安放權出售協議所指明或以其他方式載有的額外費用、收費或其他款項,或並非按照其調整機制而收取的款項。
  
(三)發牌委員會指明的規定
  
  條例草案中,部分條文要求相關人士須根據發牌委員會或食物及環境衞生署(食環署)署長指明的規定去行事,否則會觸犯刑事罪行。例子包括:
  
(1)如有關指明文書申請所提交的資料有關鍵性的改變,指明文書持有人須在條例指明的時間內,將該改變通知發牌委員會;
  
(2)就骨灰安置所持有牌照的人須就每份出售安放權協議,在發牌委員會指明的期間內,把該委員會指明的詳情記入登記冊;
  
(3)骨灰處理者須在交還骨灰申索期間屆滿後,將場內未有交還的骨灰,以食環署署長指明的方式,交付署長;以及
  
(4)骨灰處理者所備存的紀錄,須載有發牌委員會所要求的資料等。
  
  為了讓骨灰處理者可明確知道他們是否符合條例草案妥善處置骨灰的要求,我在此承諾,將來會跟進就妥善處置骨灰事宜公布指引或實務守則,以供營辦人及其他相關人士參考。
  
  主席,我相信大家都明白,條例草案並非一經通過就可完全針對性地解決條例草案通過前種種問題的靈丹妙藥,無法一次過解決長久以來所累積的所有問題,也無法為一些最終可能出現的棘手情況提供最圓滿的解決方法。儘管如此,社會就早日通過條例草案已有廣泛的共識。制訂了條例草案,我們便可設立一個規管架構,讓政府可有系統地逐漸解決過往私營骨灰安置所的多方面問題,亦可更好地保障消費者的權益。
  
  條例草案的條文十分複雜,涉及的層面及範圍既廣且深。有不少問題和可能出現的情況或許在實踐後才能更明確及具體地掌握。就此,我們會密切監察《私營骨灰安置所條例》的實施情況。正如我向上屆立法會法案委員會承諾,我們會在條例實施約三年後對其進行檢討,並會按需要提出修訂條例草案。事實上,若有緊急的需要,我們可能需要更早向立法會提交修訂條例草案。
  
  主席,要解決這個長遠的問題,我們始終需要一個開始。我們不會低估解決歷史遺留下來的問題的難度,但我們會繼續與立法會及社會各界同心合力面對過往及以後遇到的挑戰。多謝主席。


2016年11月23日(星期三)
香港時間16時38分
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