控煙策略控煙策略
為進一步降低吸煙率,我們一方面需要降低煙民對煙草產品的需求,另一方面我們亦需要規管煙草產品的供應渠道和接觸層面。我們可透過多種方式實現以上目標,當中包括影響煙草產品價格、加強規管產品銷售對象,以及引入更有效打擊私煙的措施。以下列出在這個策略下一些可供考慮的方向和措施:
提高煙草稅率

增加煙草稅是國際公認最有效的控煙措施。《公約》第6條及其實施准則明確指出,通過煙草稅提高煙草產品的價格,是減少各階層人群特別是青少年煙草使用的有效和重要手段。2023-24年度《財政預算案》已建議將每支捲煙的煙草稅調高六角,但目前捲煙的稅額佔零售價比率只約為64%,仍低於世衞建議的75%。另外,亦有意見認爲應參考其他地區的經驗(例如新西蘭),透過建立一套與特定指標掛勾的煙草稅調整機制,確保煙草產品售價於經濟環境變化時(例如面對通脹環境)仍繼續維持於一個高水平。

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限制向指定年齡層人士出售及提供煙草產品

由於吸煙行為往往始於青少年階段,世界上部分國家已將購買煙草產品的最低法定年齡提升至20歲甚至更高。個別國家(例如新西蘭)更倡議禁止向某特定日期後出生的人士銷售煙草產品。經過多年的教育和宣傳,本港的青少年吸煙率已下降至甚低的水平。儘管如此,調查顯示在2021年仍然有7.4%中一至中六學生曾經吸煙,顯示不少學生繼續受好奇心驅使而接觸煙草產品,而未成年人士在目前的法例規管下依然有渠道接觸煙草產品。我們的其中一個控煙策略重點是保護新一代免受煙草禍害,減低他們在往後的人生歷程成為吸煙者的風險。

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引入更有效的打擊未完稅煙(私煙)措施

根據《公約》第15條,世衞建議締約國實施進一步措施打擊未完稅煙的措施,以堵截非法煙草產品的交易。部分國家已採取措施讓零售商及購買者區分已完稅和未完稅煙草產品。2022年,海關所檢獲的未完稅煙數量約7.32億支,創出有紀錄以來單年計檢獲量新高。世衛亦指出,加強打擊未完稅煙是控煙工作中的重要一環,以避免不法分子規避一系列控煙措施。

根據現行《進出口條例》,任何人輸入或輸出未列艙單貨物,一經定罪,最高可被判罰款二百萬元及監禁七年。另外,買賣未完稅煙同屬違法。根據《應課稅品條例》,任何人若處理、管有、售賣或購買未完稅煙即屬違法,一經定罪,最高可被判罰款一百萬元及監禁兩年。目前《應課稅品條例》的罪行並沒有列入《有組織及嚴重罪行條例》的附表中,因此海關未能按《有組織及嚴重罪行條例》申請沒收與私煙活動相關的非法得益。

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禁止管有另類吸煙產品

近年,另類吸煙產品在全球多個國家日漸流行。煙草公司聲稱這些吸煙產品對健康的危害較少,甚至有助戒除煙癮。但事實上,使用另類吸煙產品對健康同樣有害。面對這些產品的威脅,本港已於2022年立法禁止所有人進口、推廣、製造、售賣或為商業目的而管有另類吸煙產品。目前已沒有任何渠道可合法地進口(包括入境攜帶、郵購或網購)另類吸煙產品,而於禁令生效前已購入作自用的另類吸煙產品亦應已於一定期限內消耗。

然而,現行法例下如有人管有、使用或購買另類吸煙產品,除非執法機構能證明管有作商業用途(例如出售),或能證明有關人士在禁令實施後非法進口有關產品,否則並不違法。由於舉證往往非常困難,現行法例未能有效全面阻截個別人士繼續管有及使用在非法銷售渠道上購買的另類吸煙產品。

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雖然現時已全面禁止煙草廣告,但煙草公司仍往往會利用不同宣傳手法增加煙草產品的吸引力及刺激使用意欲。煙草產品的味道、感官、包裝、設計和展示模式有機會誘惑消費者吸煙,更可能會誇大煙草產品的安全性或降低吸煙者對煙草產品危害的意識,對消費者權益造成損害。我們可以參考國際經驗,加強規範煙草產品的包裝、在零售點的展示方式及味道等,以降低煙草產品的吸引力。以下列出在這個策略下一些可供考慮的方向和措施:
規管煙草產品所含的添加劑成分

為改善口味和掩蓋煙草煙霧的刺喉性,煙草公司不時會在其產品中加入多種非煙草的添味劑(例如糖果、水果或薄荷味道),令吸煙者更易養成和維持吸煙習慣。科學研究證明,添味煙草產品會令青少年更容易嘗試吸煙,並增加吸煙者對煙草產品的依賴和降低戒煙成功率。《公約》第9和10條的實施準則建議禁止或限製煙草產品中可能用於增加口味的成分。目前,已有超過50個國家制訂了針對煙草產品口味的法例,包括美國、加拿大和新加坡等。

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要求煙草產品採用全煙害警示包裝

證據顯示,煙草產品的包裝和展示是重要的營銷手法。煙草產品包裝的圖案、文字,以及顔色,均可操縱消費者對產品風險的判斷,直接影響購買決定。《公約》第11條及第13條實施准則指出「包裝和產品設計是廣告和促銷的重要元素。締約方應考慮採用無裝飾包裝要求,以消除廣告或促銷對包裝的影響」。本港自2017年起,要求銷售的所有煙草產品都必須在封包上貼上至少覆蓋展示表面面積的85%的健康忠告,但目前本港尚未就煙草產品規定標準化包裝。

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減低煙草產品在零售點的曝光率

世衞認為展示煙草產品是促銷產品和推廣煙草使用的一種重要手段,並會刺激衝動式購買煙草產品。《公約》第13條的實施準則明確指出,在零售點陳列煙草產品本身經已構成廣告和促銷。世界上多個國家已禁止銷售點展示煙草產品,當中包括澳洲、新西蘭、新加坡、英國、芬蘭及泰國等。此外,《公約》第15條亦建議締約國實施包括建立發牌制度或對煙草產品生產和分銷進行規管等措施。世界上部分國家已採取措施加強對煙草產品銷售渠道的規管。

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吸入二手煙與一手煙同樣有害,兩者均可導致許多嚴重疾病。不論暴露於二手煙的時間多寡和程度高低,吸入二手煙都足以損害健康。事實證明,在公共場所擴大法定禁煙區是防止公眾接觸二手煙和管制吸煙行為的有效途徑。政府最近的調查亦顯示市民大眾對擴大法定禁煙區的支持度非常清晰。另外,我們亦可考慮增加更多有效執行無煙環境的措施。以下列出在這個策略下一些可供考慮的方向和措施:
擴大法定禁煙區範圍

二手煙危害健康。擴大禁煙區範圍可有效減少二手煙對公眾的影響。根據主題性住戶統計調查第75號報告書,公眾對擴大禁煙區的支持十分清晰。超過80%的受訪者認為,法定禁煙區應該擴大到更多區域,以減低二手煙在公共地方造成的危害。另有意見認爲在路上邊行走邊吸煙的行為對附近的行人造成極大滋擾,不過有關限制措施在執法上或存在相當困難。

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加強對無煙場所的管理

根據《公約》第8條實施準則,有效的控煙法例應規定失責的商業機構和吸煙者對違規行為負上法律責任,並附設適當處罰。英國、新西蘭及新加坡等均有對未有於法定禁煙區範圍阻止吸煙行為施加罰款。在香港,現行《吸煙(公共衞生)條例》規定,法定禁煙區的管理人員在表明任何人正在作出吸煙行為後,可以要求該人停止相關行為。如果該人不合作而沒有停止吸煙行為,管理人可要求對方離開法定禁煙區,或要求對方提供姓名及地址、出示身份證明文件,及在有需要時報警求助。申訴專員公署在2017年主動調查處理違例吸煙的機制後,建議政府參考海外經驗,考慮檢討現行法例,對默許或縱容在其場所內非法吸煙的場所管理人施加責任,或於相關場所的發牌條件加入控煙條款。

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提高《定額罰款(吸煙罪行)條例》下的罰款

本港自2009年訂立《定額罰款(吸煙罪行)條例》後,定額罰款額至今未有任何調整。違例吸煙的定額罰款設於$1,500。隨著多年來的消費物價指數及家庭住戶每月入息增加,違例吸煙定額罰款的阻嚇作用或已消減。政府最近亦已建議上調其他類似罪行(例如亂拋垃圾)的定額罰款金額。具足夠阻嚇力的適當定額罰款金額,對本港的控煙工作起關鍵作用。

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由於煙草具有高成癮性,因此協助吸煙人士成功戒煙,對發揮其他煙草控制措施的效用至關重要。戒煙對任何年齡的吸煙人士均帶來裨益。目前已有多種被證實有效的戒煙療法。儘管大多數戒煙人士在沒有任何協助的情況下亦能成功戒煙,但研究顯示通過輔導和藥物治療,戒煙成功率會大大增加。通過不同的方式更個人化地加強提供戒煙服務,將讓醫護人員更好協助吸煙者戒除煙癮,並有助當局更精準地制定政策。以下列出在這個策略下一些可供考慮的方向和措施:
通過基層醫療系統加強戒煙服務

政府早前推出的《基層醫療健康藍圖》(《藍圖》)提出進一步發展以地區康健中心服務模式為基礎的社區醫療健康系統。根據《藍圖》,地區康健中心將逐步強化其地區樞紐及個案經理的角色,統籌社區基層醫療服務。

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加強基層醫療人員戒煙培訓

醫護人員在協助吸煙人士戒煙上扮演著重要角色。醫務衞生局的基層醫療健康辦事處一直與不同醫療培訓機構合作開辦基層醫療培訓課程。《藍圖》建議加強所有基層醫療服務提供者的培訓,並會加入基層醫療訓練作爲載列於《基層醫療名冊》内的培訓要求。

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以流動應用程式協助戒煙

現時,吸煙者一般只能以較為被動的方法例如媒體廣告或醫護人員轉介去獲得戒煙資訊。政府及醫護人員未有有效辦法主動、直接向吸煙者傳遞個人化的健康及戒煙資訊,亦無法準確掌握整體市民的吸煙習慣和煙草使用模式等資料。部分流動應用程式雖然可以透過提供健康建議等方法鼓勵吸煙者戒煙,但類似的應用程式不論在普及度或功能上依然有改進空間。另外,政府亦留意到有意見認爲應該根據吸煙者的性別、年齡、煙草產品的使用率和購買史,而訂定更個人化和針對性地進行戒煙服務宣傳,籍此鼓勵更多吸煙者儘早戒除煙癮。

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加强針對學生的煙害教育

政府一直透過資助非政府組織向青少年提供各類型健康教育宣傳,包括劇場、互動工作坊及提供教材等。然而,青少年仍然能通過其他不同渠道接觸煙草產品,並有機會被不實和日新月異的煙草資訊誤導。

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